Công nghiệp quốc phòng (CNQP) là lĩnh vực công nghiệp đặc thù, nằm trong tiềm lực quốc phòng-an ninh (QP-AN). Tổ chức CNQP của nước nào cũng được cấu thành bởi hai bộ phận: kết cấu hạ tầng và kiến trúc thượng tầng. Kết cấu hạ tầng của CNQP bao gồm các cơ sở CNQP nòng cốt, các cơ sở nghiên cứu khoa học-công nghệ và công nghiệp lưỡng dụng và phần còn lại của nền kinh tế quốc dân. Thượng tầng kiến trúc bao gồm thể chế chính trị, pháp luật, học thuyết quân sự, chính sách phát triển CNQP, kinh tế, khoa học-công nghệ, giáo dục…, liên quan tới CNQP. Những năm gần đây, trong bối cảnh tình hình thế giới, khu vực và tình hình nội bộ của từng quốc gia có nhiều thay đổi, diễn biến phức tạp, nhiều nước đang xem xét, điều chỉnh chiến lược phát triển CNQP; trong đó, điều chỉnh hệ thống quản lý nhà nước về CNQP là một trong những nội dung quan trọng được chú ý đặc biệt. Quá trình điều chỉnh này được thực hiện trên cơ sở cân nhắc các yếu tố trong nước và quốc tế. Các yếu tố quốc tế bao gồm: tình hình an ninh chính trị thế giới và khu vực; tác động của quá trình toàn cầu hoá; xu hướng phát triển CNQP trên thế giới; quan hệ hợp tác quốc tế về CNQP; hệ thống luật pháp quốc tế có liên quan và các thông lệ trên thị trường quốc tế về vũ khí và công nghệ quân sự; mô hình quản lý nhà nước về CNQP của nước ngoài… Các yếu tố trong nước bao gồm: chiến lược QP-AN, sự thay đổi trong tổ chức bộ máy nhà nước, chính sách kinh tế và mô hình quản lý kinh tế vĩ mô; nhu cầu hội nhập kinh tế thế giới; phạm vi kiểm soát nền kinh tế của nhà nước, mô hình tổ chức quản lý trong các doanh nghiệp CNQP….

Tuỳ thuộc vào mục tiêu, quan điểm và điều kiện cụ thể của mình, mỗi nước có sự lựa chọn riêng về cách thức tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về CNQP, trong đó nổi lên một số đặc điểm chủ yếu sau đây:

-Vai trò chi phối và sự kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước đối với CNQP. Do tầm quan trọng chiến lược của CNQP trong tổng thể các lợi ích quốc gia về chính trị, QP-AN, kinh tế, nên Chính phủ các nước đều có những biện pháp trực tiếp chỉ đạo, quản lý, giám sát và thực hiện nhiều chế độ, chính sách ưu tiên riêng biệt để thực hiện các mục tiêu xây dựng và phát triển CNQP. Điều này xuất phát trước hết từ tính đặc thù của các loại hàng hoá quân sự do CNQP làm ra, đòi hỏi phải đáp ứng những yêu cầu đặc biệt về tính năng chiến thuật, kỹ thuật, bảo mật, địa chỉ sử dụng, kiểm soát chặt chẽ cả về số lượng, chủng loại… Có thể nói rằng, vũ khí, trang bị kỹ thuật và công nghệ quân sự là nhóm hàng hoá và dịch vụ duy nhất mà không một quốc gia nào chấp nhận "tự do hoá thương mại" tại cả thị trường trong nước cũng như quốc tế. Vì thế, tại các nước có nền kinh tế thị trường, nội dung quản lý nhà nước về CNQP có phạm vi bề rộng và chiều sâu hơn đối với các ngành công nghiệp dân sinh khác: từ hoạch định chiến lược, kế hoạch tới các biện pháp tài trợ, đầu tư nguồn lực, giám sát xuất nhập khẩu, bảo đảm an ninh, nhân lực, ngăn ngừa các tác động của thị trường… Một trong những bài học có tính thời sự về hậu quả của việc đánh giá chưa đúng vai trò quản lý nhà nước đối với CNQP là kinh nghiệm của Nga và một số nước Đông Âu khi bắt đầu thực hiện chuyển đổi mô hình kinh tế trong những năm trước đây. Sự thay đổi liên tục về mô hình tổ chức quản lý CNQP của Nga trong thập kỷ 90 gắn liền với chủ trương của Chính phủ khi đó là thực hiện tư nhân hoá CNQP. Theo đó, Bộ CNQP Nga thành lập năm 1991 (thay thế 9 Bộ chuyên ngành CNQP trước đó) tồn tại được một năm thì đổi thành Uỷ ban Nhà nước về các vấn đề CNQP, trực thuộc Chính phủ. Uỷ ban này tồn tại đến tháng 5-1996 thì bị giải thể và Bộ CNQP được thành lập lại, nhưng chỉ một năm sau đó lại bị giải thể và chức năng quản lý nhà nước về CNQP giao cho Bộ Kinh tế (trong Bộ này có 5 Cục chuyên ngành quản lý 5 lĩnh vực : Hàng không-Vũ trụ, Vũ khí Trang bị thông thường, Đạn dược, Đóng tàu và Hệ thống điều khiển). Từ tháng 5-2000, Bộ Kinh tế chuyển chức năng quản lý CNQP cho Bộ Công nghiệp, Khoa học và Công nghệ là một bộ mới được thành lập. Để củng cố tiềm lực CNQP, những năm gần đây, Chính phủ Nga đã có những điều chỉnh mạnh mẽ về các chế độ, chính sách; trong đó có nhiều biện pháp tăng cường quản lý nhà nước về CNQP. Đặc biệt, để đối phó với ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới đối với CNQP, vừa qua, Chính phủ Nga đã áp dụng một loạt biện pháp tăng cường kiểm soát, trong đó có việc thành lập Uỷ ban theo dõi các Tổ hợp CNQP (Uỷ ban Quân sự-Công nghiệp). Uỷ ban này đã tiến hành các chính sách hỗ trợ tín dụng, giảm lãi suất, điều tiết lại đơn đặt hàng quốc phòng để bảo đảm việc làm, mua lại cổ phần của một số doanh nghiệp CNQP trọng yếu nhằm tăng tỷ trọng sở hữu nhà nước trong vốn điều lệ, xác định "danh sách đỏ" các xí nghiệp CNQP (nhất là các đơn vị có tỷ trọng sản xuất quốc phòng tới 70%) để được tài trợ trong bối cảnh khủng hoảng…

-Trong các yếu tố "thượng tầng kiến trúc" của CNQP, hệ thống chính trị và đường lối, chiến lược phát triển của quốc gia có ảnh hưởng quyết định tới việc xác định cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về CNQP. Để thực hiện mục tiêu hiện đại hoá tiềm lực CNQP, Chính phủ Trung Quốc hết sức quan tâm và coi trọng các biện pháp tăng cường kiện toàn và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về CNQP. Có thể nhận thấy trong mô hình tổ chức quản lý CNQP của Trung Quốc có 3 đặc trưng nổi bật: Một là, sự thích ứng với điều kiện chuyển đổi sang kinh tế thị trường, nhưng Nhà nước vẫn duy trì sự kiểm soát chặt chẽ đối với CNQP. Hai là, thể hiện rõ vai trò quan trọng của Bộ Quốc phòng trong quản lý CNQP, khi mà các cơ sở CNQP được bố trí ở cả bên trong và bên ngoài tổ chức của quân đội. Ba là, sự phù hợp với chế độ chính trị của nhà nước XHCN (thể hiện sự gắn kết vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản và sự quản lý của Nhà nước, thông qua mối quan hệ cầu nối giữa Quân uỷ, Uỷ ban Quân sự Trung ương và Chính phủ). Cơ quan quản lý nhà nước về CNQP của Trung Quốc là Uỷ ban về Khoa học Công nghệ và Công nghiệp quốc phòng - trước đây trực thuộc Chính phủ, từ năm 2008 đã được sáp nhập vào Bộ Quản lý đa ngành về công nghiệp và đổi thành Cục Công nghiệp Khoa học Kỹ thuật quốc phòng.

Do yêu cầu mở rộng phạm vi huy động nhiều nguồn lực của quốc gia cho phát triển CNQP, nhiều nước có xu hướng thành lập các tổ chức có đặc điểm liên ngành để giúp Chính phủ quản lý nhà nước về CNQP. Tại In-đô-nê-xi-a, tiềm lực CNQP được Chính phủ xác định bao gồm một số ngành “công nghiệp chiến lược”, như: sản xuất thép, đóng tàu, lắp ráp máy bay, một số lĩnh vực điện tử và viễn thông. Các công ty nhà nước hàng đầu trong các lĩnh vực trên chịu sự quản lý của một cơ quan trực thuộc Chính phủ là Cục Công nghiệp Chiến lược. Cơ quan này hoạt động dưới sự giám sát của Hội đồng Công nghiệp Chiến lược, bao gồm một số bộ trưởng của Chính phủ. Ngoài ra, các thành viên Hội đồng Công nghiệp Chiến lược còn chịu trách nhiệm trợ giúp kỹ thuật và triển khai chính sách CNQP đối với ngành công nghiệp do bộ mình quản lý.

-Các mối quan hệ sản xuất và đặc biệt là vấn đề vai trò, tỷ trọng của sở hữu Nhà nước trong CNQP cũng là một trong những yếu tố dẫn tới sự tương đồng hay khác biệt giữa các quốc gia trong quản lý nhà nước về CNQP. Tại những nước mà các doanh nghiệp CNQP chủ yếu do tư nhân sở hữu (Mỹ, Anh, Đức…) thì trong Chính phủ không có cơ quan chuyên trách về CNQP; chức năng này phân chia cho nhiều bộ có liên quan. Ngược lại, tại những quốc gia mà Nhà nước trực tiếp can thiệp vào quản lý nền kinh tế và nắm giữ cổ phần chi phối trong các doanh nghiệp CNQP, thì chức năng quản lý CNQP thường tập trung vào một hoặc một vài cơ quan thuộc Chính phủ. Thí dụ, ở Pháp, có thời kỳ sở hữu nhà nước đóng vai trò quan trọng; nhưng đến  nay, nhiều doanh nghiệp CNQP đã được tư nhân hoá và Nhà nước vẫn nắm cổ phần kiểm soát đối với những đơn vị trọng yếu. Đồng thời, vẫn còn những cơ sở CNQP do Bộ Quốc phòng quản  lý trực tiếp, với lý do: nếu tư nhân hoá thì hoạt động không thể có lãi. Tổng cục Trang bị của Pháp (DGA) là cơ quan trực thuộc Bộ Quốc phòng, nhưng chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chính phủ trong một số nội dung liên quan tới định hướng phát triển CNQP. Căn cứ vào nhu cầu đặt hàng quân sự do Bộ Tổng Tham mưu đề xuất, DGA tổng hợp kế hoạch và trực tiếp giao dịch, đôn đốc giới doanh nghiệp (thuộc các thành phần sở hữu khác nhau) triển khai thực hiện. Trực thuộc DGA không chỉ có các cơ quan quản lý chức năng (quy hoạch chiến lược, đặt hàng, nghiên cứu-phát triển, nghiệm thu chất lượng…), mà còn có một số nhà máy sửa chữa, viện nghiên cứu, các cơ sở đào tạo… Các doanh nghiệp CNQP Ấn Độ chủ yếu đều do Nhà nước đầu tư và thành lập, được coi là “bộ phận xã hội chủ nghĩa của nền kinh tế”, nhưng nước này cũng đang mở rộng việc huy động tư nhân tham gia sản xuất quốc phòng. Tại các nước ASEAN có sự kết hợp cả doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân trong CNQP. Nhìn chung, mức độ huy động và cho phép phạm vi của sở hữu tư nhân trong CNQP là rất khác nhau, tuỳ thuộc vào chế độ chính trị và chính sách của từng quốc gia. Tỷ trọng vốn nhà nước kiểm soát đối với CNQP có ảnh hưởng quyết định tới việc tạo dựng môi trường pháp lý, định hướng phát triển, bộ máy quản lý vĩ mô và mô hình doanh nghiệp CNQP.

-Mức độ tích tụ, tập trung của lực lượng sản xuất trong CNQP. Ở các nước công nghiệp phát triển, như: Mỹ, Nga, Anh, Pháp, Trung Quốc..., tiềm lực CNQP thường tập trung vào những tập đoàn lớn, có vị trí độc quyền hoặc gần như độc quyền trong cung cấp các sản phẩm quân sự. Tại các nước đang phát triển, quy mô của các doanh nghiệp CNQP thường khiêm tốn (đa số là các doanh nghiệp vừa và nhỏ), nhưng cũng có một số nước đã hình thành được các tập đoàn lớn trong CNQP. Trong bối cảnh toàn cầu hoá, xuất hiện ngày càng nhiều các công ty xuyên quốc gia trong lĩnh vực CNQP. Mức độ tích tụ, tập trung cao cho phép các cơ sở CNQP có khả năng to lớn về nguồn vốn, nghiên cứu thiết kế cũng như chi phối các chủ trương, chính sách có liên quan của Chính phủ. Bộ máy quản lý nhà nước về CNQP của mỗi nước đều được điều chỉnh cho phù hợp với quy mô, trình độ phát triển, mức độ tích tụ tập trung của các doanh nghiệp CNQP trong từng thời kỳ.

-Quan hệ giữa Bộ Quốc phòng với các doanh nghiệp CNQP.  Kể cả tại những nước mà các doanh nghiệp CNQP chủ yếu nằm bên ngoài cơ cấu tổ chức của các lực lượng vũ trang và Chính phủ có cơ quan chuyên trách về CNQP, thì Bộ Quốc phòng vẫn luôn giữ vai trò cốt yếu trong hệ thống quản lý nhà nước về CNQP. Điều này thể hiện trên rất nhiều phương diện, như : hoạch định chiến lược, kế hoạch đặt hàng sản xuất và nghiên cứu phát triển vũ khí, thực hiện đầu tư, tài trợ ngân sách cho CNQP, nghiệm thu chất lượng sản phẩm, quản lý tiêu chuẩn-đo lường và kiểm tra, giám sát việc bảo đảm các lợi ích quân sự khác tại doanh nghiệp CNQP. Vì thế, trong tổ chức của Bộ Quốc phòng thường có cơ quan chuyên trách theo dõi CNQP. Bên cạnh việc kiểm soát tiến độ và chất lượng thực hiện các đơn đặt hàng quân sự, Bộ Quốc phòng ở nhiều nước có thể can thiệp vào việc bổ nhiệm nhân sự chủ chốt tại các doanh nghiệp CNQP quan trọng mà nhà nước nắm cổ phần chi phối, hoặc cử các sỹ quan đại diện tới làm việc tại các doanh nghiệp CNQP thuộc tư nhân, tham gia kiểm soát và giải quyết thủ tục cấp giấy phép xuất nhập khẩu hàng quân sự, quản lý việc chuyển giao những công nghệ nhạy cảm... Tại Ấn Độ, trực thuộc Bộ Quốc phòng có một cơ quan chuyên trách là Cục Sản xuất và Cung ứng Quốc phòng, có chức năng xây dựng phát triển CNQP quốc gia và kết nối các ngành công nghiệp dân sự với các đơn vị sản xuất quốc phòng. Đồng thời, còn có Cục Nghiên cứu và Triển khai quốc phòng, có trách nhiệm lập kế hoạch và tư vấn cho Bộ trưởng Bộ Quốc phòng về các khía cạnh khoa học của các trang thiết bị quân sự. Ngoài ra, tham gia việc hoạch định kế hoạch quốc phòng còn có các cơ quan như: Uỷ ban Sản xuất và Cung ứng, Bộ Quốc phòng, chuyên giám sát việc thay thế nhập khẩu, sản xuất quốc phòng trong nước và quản lý vận hành các nhà máy quân khí; Hội đồng Nghiên cứu và Triển khai Quốc phòng, chịu trách nhiệm xây dựng và thẩm định các chương trình quốc phòng, kết nối Bộ Quốc phòng với Hội đồng Nghiên cứu khoa học và Công nghiệp (cấp quốc gia),…Tuy nhiên, các tổ hợp công nghiệp lớn và các nhà thầu tư nhân không thuộc Bộ Quốc phòng đang ngày càng đóng vai trò quan trọng trong cơ cấu CNQP của Ấn Độ.

Tóm lại, phương thức quản lý nhà nước về CNQP của mỗi quốc gia có đặc điểm riêng, xuất phát từ nhiều nguyên nhân: lịch sử, chế độ chính trị, chính sách ưu tiên của Chính phủ trong từng thời kỳ, quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế, trình độ phát triển và quy mô của CNQP... Tuy nhiên, hệ thống quản lý nhà nước về CNQP của các nước trên thế giới có một số điểm chung, mà nổi bật nhất là sự quản lý tập trung, thống nhất của nhà nước, thông qua các công cụ luật pháp và bộ máy tổ chức tương thích của Chính phủ với vai trò cốt yếu của Bộ Quốc phòng.... Trong quá trình nghiên cứu vấn đề này, điều quan trọng là phải phân biệt rõ những đặc trưng riêng, xu thế chung; từ đó rút ra những bài học có thể tham khảo để vận dụng sáng tạo vào điều kiện thực tiễn cụ thể của đất nước mình.

Đại tá, PGS, TS.  ĐOÀN HÙNG MINH

và Đại tá, ThS.  LÊ MẠNH QUANG