Xây dựng Bộ Quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông là vấn đề cấp thiết, nhất là trước bối cảnh tình hình Biển Đông có những diễn biến phức tạp. Tuy nhiên, đây là vấn đề không dễ giải quyết trong một sớm, một chiều. Lộ trình và triển vọng của nó đang là mối quan tâm của cộng đồng quốc tế.

Năm 1995, với việc quân đội nước ngoài đánh chiếm bãi đá Vành Khăn (thuộc quần đảo Trường Sa) đánh dấu một giai đoạn mới - giai đoạn diễn biến căng thẳng và phức tạp ở khu vực Biển Đông. Trong bối cảnh đó, Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN (tháng 7-1996) tại Gia-các-ta (In-đô-nê-xi-a) đã thông qua Tuyên bố chung bày tỏ quan ngại trước những diễn biến trên Biển Đông và nhấn mạnh sự cần thiết phải xây dựng Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC - Code Of Conduct), nhằm duy trì ổn định và thúc đẩy sự hiểu biết giữa các quốc gia trong khu vực. Tuy nhiên, do mục đích, lợi ích và cách tiếp cận của các bên tham gia khác nhau, nên gần 20 năm qua, với nhiều vòng đàm phán, tiếp xúc, chủ trương về COC vẫn chưa trở thành hiện thực.

Quá trình xây dựng COC giữa ASEAN và Trung Quốc

Do sự cấp bách của vấn đề Biển Đông, nên ngay sau khi hình thành ý tưởng chung, việc xây dựng COC đã được lãnh đạo các nước ASEAN nhất trí thông qua tại Hội nghị Cấp cao ASEAN tại Hà Nội (tháng 7-1998). Đầu năm 1999, trên cơ sở dự thảo của Phi-líp-pin và Việt Nam, ASEAN đã nỗ lực thảo luận về COC và đến cuối năm đó, toàn Hiệp hội đã thống nhất được dự thảo chung của COC để đàm phán với Trung Quốc. Theo đó, từ đầu năm 2000, ASEAN và Trung Quốc bắt đầu tiến hành thương lượng về dự thảo COC. Nhưng, vì nhiều nguyên nhân khác nhau, nên việc đàm phán xây dựng COC giữa ASEAN và Trung Quốc gặp nhiều khó khăn, thậm chí có lúc rơi vào bế tắc. Để tìm lối thoát và nhằm mục đích duy trì hòa bình, an ninh trên Biển Đông, tháng 11-2002, tại Hội nghị cấp cao ASEAN ở Phnôm Pênh (Cam-pu-chia), lãnh đạo các nước ASEAN đã đồng ý ký với Trung Quốc Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC - Declaration On Conduct) và coi đó là một văn kiện chính trị giữa ASEAN và Trung Quốc. Đây là thành công lớn của ASEAN, thể hiện cam kết tập thể của Hiệp hội, nhằm đảm bảo một giải pháp hòa bình trong tranh chấp ở khu vực; đồng thời, là bước quan trọng để hướng tới định hình một COC. Trên thực tế, từ khi ra đời, DOC đã có ý nghĩa và tác động tích cực trong việc duy trì hòa bình, ổn định ở khu vực Biển Đông. Song, do hạn chế về tính ràng buộc pháp lý, nên DOC không thể ngăn cản những diễn biến phức tạp ngày càng gia tăng ở Biển Đông. Tháng 5-2009, Trung Quốc cho lưu hành tấm bản đồ “đường lưỡi bò” ở Liên hợp quốc; tuyên bố chủ quyền đối với hơn 80% diện tích ở Biển Đông và đẩy mạnh các hoạt động đơn phương nhằm thực hiện “yêu sách” này. Trước tình hình đó, ASEAN chủ trương thúc đẩy sớm xây dựng một COC mang tính ràng buộc pháp lý cao hơn cùng các chế tài ngăn ngừa xung đột ở Biển Đông, không để tranh chấp leo thang và duy trì hòa bình, ổn định, bảo đảm an ninh, an toàn hàng hải ở khu vực này.

Theo định hướng đó, tại Hội nghị cấp cao ASEAN (tháng 11-2011) ở In-đô-nê-xi-a, lãnh đạo các nước ASEAN nhất trí tham vấn nội bộ về COC và quyết định thành lập Nhóm công tác trong khuôn khổ cuộc họp quan chức cao cấp (SOM) ASEAN để bàn thảo xây dựng văn kiện chỉ đạo về các nội dung chính của COC. Sau gần một năm bàn thảo, với 7 vòng đàm phán, ASEAN đã nhất trí thông qua nội dung các thành phần chính của COC và đề nghị Trung Quốc cùng bàn bạc để xây dựng văn kiện quan trọng này.

Cùng với các hoạt động nội khối, ASEAN cũng tích cực, chủ động xúc tiến nhiều hoạt động với Trung Quốc và với cộng động quốc tế để hướng tới xây dựng COC. Tháng 9-2012, bên lề kỳ họp của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc, In-đô-nê-xi-a đã chủ động đưa ra dự thảo văn kiện COC và nhận được sự đồng tình ủng hộ của đa số các nước. Năm 2012, với tư cách là điều phối quan hệ ASEAN - Trung Quốc, Thái Lan đã tổ chức cuộc họp giữa ASEAN và Trung Quốc tại Pát-tai-a (Thái Lan) để bàn về COC. Tiếp đó, tháng 11-2012, tại Hội nghị cấp cao ASEAN - Trung Quốc ở Phnôm Pênh (Cam-pu-chia), lãnh đạo các nước ASEAN đã đề nghị Bắc Kinh công bố quyết định khởi động tiến trình đàm phán COC, v.v. Đáp lại, Trung Quốc đã cử đại diện tham gia và tỏ ý sẵn sàng tham vấn với ASEAN về COC. Song, với các lý do: “thời cơ chưa đến” và “chờ thời điểm thích hợp”,… Bắc Kinh luôn khước từ chưa đi vào những vấn đề cụ thể của COC. Thậm chí, Trung Quốc chỉ đồng ý thảo luận về vấn đề Biển Đông với từng nước có liên quan, không đưa vấn đề này ra bàn thảo ở các hội nghị quốc tế. Tuy nhiên, trước sự kiên trì của ASEAN, sự ủng hộ, thúc giục của cộng đồng quốc tế, ngày 05-8-2013, Trung Quốc đã đồng ý cùng với ASEAN thảo luận thúc đẩy tiến trình xây dựng COC vì hòa bình, ổn định ở Biển Đông và trong khuôn khổ DOC.

Trong hai ngày 14 và 15-9-2013, tại thành phố Tô Châu (Trung Quốc), trong khuôn khổ Cuộc họp lần thứ 6 của SOM ASEAN - Trung Quốc và Cuộc họp lần thứ 9 Nhóm công tác chung giữa hai bên về triển khai DOC, lần đầu tiên các bên đã tiến hành tham vấn chính thức về xây dựng COC. Trong quá trình tham vấn, các nước đều nhấn mạnh tầm quan trọng của việc đảm bảo hòa bình, ổn định, an ninh, an toàn và tự do hàng hải ở Biển Ðông và trong bối cảnh tình hình Biển Ðông còn diễn biến phức tạp, càng cần thiết phải sớm xây dựng COC, đi đôi với việc tăng cường hơn nữa xây dựng lòng tin và môi trường thuận lợi cho việc giải quyết hòa bình các tranh chấp ở Biển Ðông. Hai bên khẳng định, SOM ASEAN - Trung Quốc về DOC, với tư cách là cơ chế chính để xây dựng COC cần phải quyết tâm và nỗ lực hơn nữa trong nhiệm vụ này; đồng thời, giao cho Nhóm công tác chung và các cơ chế trực thuộc có thể được lập sau này hỗ trợ SOM trao đổi về việc xây dựng COC. Bản thân SOM cũng có nhiệm vụ định kỳ báo cáo tiến độ xây dựng COC lên Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN - Trung Quốc hằng năm. Các bên chia sẻ quan điểm cho rằng, COC cần được xây dựng và nâng cao hơn trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản đã được thống nhất trong các văn kiện đã có giữa ASEAN và Trung Quốc. Đây là sự khởi động tích cực hiếm hoi và có ý nghĩa quan trọng trong lộ trình xây dựng COC.

Triển vọng về xây dựng Bộ Quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông

Hiện nay, tình hình Biển Đông tuy tương đối “lặng sóng”, nhưng vẫn tiềm ẩn nguy cơ “sóng ngầm” có thể bùng phát bất cứ lúc nào. Không những thế, các nước lớn, ngoài khu vực đang từng bước công khai bộc lộ những ý đồ quân sự lâu dài ở Biển Đông, hòng từng bước đạt được mục đích, yêu sách của họ, v.v. Tình hình đó, tác động không nhỏ tới hòa bình, ổn định, an ninh và an toàn hàng hải ở Biển Đông nói chung, tiến trình xây dựng COC nói riêng. Điều đáng nói là, Trung Quốc - một cường quốc mới nổi -  vừa là một bên tham gia ký kết DOC và đàm phán COC, vừa là một bên có tuyên bố chủ quyền chồng lấn với một số nước ASEAN ở Biển Đông, nên việc ra đời của một Bộ Quy tắc ứng xử mang tính pháp lý ràng buộc ở khu vực vốn đã khó khăn, càng khó khăn hơn. Tuy nhiên, chính trong tình thế căng thẳng ở Biển Đông đã có tác động thúc đẩy ASEAN đoàn kết hơn; thấy rõ sự cần thiết và quyết tâm phải sớm cho ra đời COC để tạo cơ sở pháp lý cùng các chế tài ràng buộc hành vi ứng xử của các bên ở Biển Đông vì hòa bình, ổn định, hợp tác và phát triển của khu vực. Điều này cũng giải thích vì sao, trong Tuyên bố Chủ tịch của Hội nghị Cấp cao ASEAN-25 ở Nây Pi-tô (Mi-an-ma) đã bày tỏ quan ngại về tình hình Biển Đông và nhấn mạnh các bên cần thực hiện nghiêm chỉnh các nguyên tắc được nêu trong DOC và nỗ lực phấn đấu sớm đạt được COC trên cơ sở đồng thuận, thúc đẩy và tăng cường lòng tin lẫn nhau.

Như vậy, vấn đề xây dựng COC ở Biển Đông hiện nay vừa có thời cơ thuận lợi, vừa có khó khăn, thách thức đan xen. Theo các chuyên gia phân tích quốc tế, trong điều kiện đó, cả ASEAN và Trung Quốc cần hết sức kiềm chế, kiên trì đàm phán, trên cơ sở đó làm tăng mặt đồng thuận, giảm điểm bất đồng để tìm tiếng nói chung trong giải quyết các vấn đề của khu vực nói chung, COC nói riêng. Đối với ASEAN, hơn lúc nào hết, cần phát huy nguyên tắc đồng thuận, tăng cường đoàn kết và thống nhất quan điểm của tất cả các nước thành viên về quyết tâm xây dựng COC, bởi nó không chỉ đáp ứng lợi ích của tất cả các thành viên của Hiệp hội, mà còn phù hợp với lợi ích của nhiều nước cả trong và ngoài khu vực.

Các nhà quan sát cũng cho rằng, để sớm xây dựng được COC (trong điều kiện Trung Quốc cố tình trì hoãn), các nước ASEAN hoàn toàn có thể đóng vai trò chủ đạo trong việc xây dựng và thông qua COC để đi đến tổ chức ký kết giữa các nước ASEAN với nhau; đồng thời, mở rộng phạm vi tham gia đối với các nước khác, cả ở trong và ngoài khu vực. Việc các nước ASEAN đàm phán và ký kết một văn kiện như vậy dựa trên nhiều cơ sở lý luận và thực tiễn. Thứ nhất, một văn kiện COC của ASEAN vừa để điều chỉnh một vùng biển tiếp giáp với 8 trong số 10 nước ASEAN, vừa để kiềm chế xung đột nảy sinh từ các tranh chấp có liên quan đến 4 nước ASEAN là hoàn toàn phù hợp với mục tiêu thúc đẩy hòa bình và ổn định trong khu vực. Thứ hai, COC không phải là một văn kiện giải quyết tranh chấp về chủ quyền mà là một văn kiện đề ra các chuẩn mực hành xử, chủ yếu để hạn chế hơn là trao thêm quyền cho các nước có lợi ích ở Biển Đông. Do đó, nếu COC chỉ được ký giữa các nước ASEAN với nhau sẽ không gây phương hại đến lợi ích của Trung Quốc với tư cách là một bên tranh chấp (nếu không tham gia), huống hồ các nước ASEAN luôn hoan nghênh Trung Quốc tham gia. Thứ ba, cách làm này dựa trên cơ sở thực tiễn là Hiệp ước thân thiện và hợp tác - một văn kiện pháp lý có mục tiêu thúc đẩy hòa bình và ổn định trong khu vực đã từng được ký kết, mà trước hết là giữa các nước ASEAN, tiếp đó được mở cho các nước bên ngoài khu vực tham gia (trong đó có Trung Quốc). Tuy nhiên, do sự bất đối xứng về thực lực và những ảnh hưởng ngày càng tăng của Trung Quốc ở khu vực, khiến một số nước ASEAN buộc phải cân nhắc trước khi quyết định. Vì thế, việc ra đời một COC thực sự ở khu vực, tuy cấp thiết và được khởi động tích cực vẫn còn nhiều chông gai phía trước.

Đại tá LÊ THẾ MẪU