Trong quá trình nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, vấn đề sở hữu là nội dung quan trọng được dư luận hết sức quan tâm. Theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 (khóa XI) về việc tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, bài viết dưới đây góp phần làm rõ vấn đề sở hữu, đáp ứng yêu cầu đặt ra của thực tiễn hiện nay.

Chế độ sở hữu (CĐSH) nói chung, đặc biệt là sở hữu đất đai và các tư liệu sản xuất (TLSX) quan trọng khác nói riêng luôn được ghi nhận trong các bản Hiến pháp của nước ta. Tuy nhiên, trong mỗi giai đoạn lịch sử, Hiến pháp và pháp luật Việt Nam quy định chủ thể, phạm vi, nội dung của CĐSH, cơ chế thực hiện, bảo vệ các quyền sở hữu không giống nhau.

Hiến pháp năm 1946 đã quy định về việc bảo hộ các quyền công dân, bảo vệ quyền sở hữu tài sản và các quyền tài sản khác. Nhà nước cho phép người dân được tự do mua bán, chuyển nhượng, tạo điều kiện cho các chủ thể khai thác, sử dụng đất đai có hiệu quả. Trong Hiến pháp năm 1959, Nhà nước công nhận và bảo hộ quyền sở hữu của người lao động riêng lẻ và quyền sở hữu của các nhà tư bản đối với các TLSX mà họ đang được phép sản xuất, kinh doanh; xác định rõ chế độ công hữu về TLSX với việc cụ thể hóa các thành phần kinh tế (TPKT) và nguyên tắc quản lý nền kinh tế phù hợp với điều kiện đất nước có chiến tranh. Đồng thời, thừa nhận sự tồn tại của bốn hình thức sở hữu chủ yếu về TLSX: sở hữu toàn dân, sở hữu hợp tác xã, sở hữu của những người lao động riêng lẻ và sở hữu của nhà tư sản dân tộc. Nếu như Hiến pháp năm 1959 ghi nhận sở hữu riêng là quyền cơ bản của công dân thì ở Hiến pháp năm 1980, điều này không còn được thừa nhận. Nhà nước không công nhận sự tồn tại của sở hữu tư nhân và các TPKT tương ứng, mà đặt trọng tâm vấn đề sở hữu toàn dân, đặc biệt là đối với các TLSX, các nguồn tài nguyên chính yếu của quốc gia; chính thức mở đầu cho việc xác lập đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Theo đó, việc cụ thể hóa quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai được thể hiện trong Luật Đất đai năm 1987, năm 1993 và năm 2003 đã đạt được nhiều tiến bộ, mang tính đột phá. Nhờ đó, hiệu quả sử dụng đất ngày càng được nâng cao. Tuy Hiến pháp không quy định cá nhân, hộ gia đình có quyền sở hữu về đất đai nhưng có quyền sử dụng, khai thác, chuyển nhượng tài sản trên đất của mình. Nếu trên đất không có tài sản thì không có quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất, kể cả việc thừa kế quyền sử dụng đất. Trên thực tế, thời kỳ này, cùng với chính sách cải tạo XHCN ở miền Nam, đưa cá nhân, hộ gia đình làm ăn riêng lẻ vào tập đoàn sản xuất và hợp tác xã, Nhà nước giao đất cho hợp tác xã và các tập đoàn sản xuất, nên các giao dịch dân sự về đất đai hầu như bị cấm. Do đó, tài sản mà các hộ gia đình có quyền sở hữu cũng chủ yếu là tư liệu tiêu dùng, dẫn đến các giao dịch dân sự thời kỳ này vẫn chủ yếu là giải quyết nhu cầu thiết yếu hằng ngày của cá nhân và gia đình của họ.

Hiến pháp năm 1992 là bản Hiến pháp đầu tiên của thời kỳ đổi mới, phát triển nền kinh tế thị trường (KTTT) định hướng XHCN. Trong đó khẳng định: “Nhà nước thực hiện nhất quán chính sách phát triển nền KTTT định hướng XHCN. Cơ cấu kinh tế nhiều thành phần với các hình thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên CĐSH toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng”¹. Nhà nước tạo điều kiện cho các TPKT, gồm kinh tế nhà nước, kinh tế tập thể, kinh tế cá thể, tiểu chủ, kinh tế tư bản nhà nước và kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài phát huy mọi tiềm năng của mình để phát triển dưới nhiều hình thức khác nhau. Có thể nói, việc phát triển nền KTTT định hướng XHCN đã tạo cơ sở pháp lý thu hút sự tham gia của người dân vào các hoạt động kinh tế, khuyến khích công dân làm giàu chính đáng bằng khả năng của mỗi người và có sự tác động từ phía Nhà nước và xã hội. Công dân được Nhà nước tạo điều kiện để tham gia các hoạt động kinh tế, như: thành lập doanh nghiệp, các tổ sản xuất, tổ hợp tác, xưởng, cửa hàng… với quy mô tùy theo điều kiện và khả năng của mỗi người. Theo đó, các cơ sở sản xuất, kinh doanh được thuê mướn lao động, được Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu với TLSX, tư liệu sinh hoạt, vốn và các tài sản khác trong doanh nghiệp; được vay vốn ngân hàng phục vụ cho mục đích kinh doanh; được bảo hộ quyền thừa kế; được liên doanh, liên kết với các tổ chức trong và ngoài nước; được kinh doanh trong những ngành nghề, lĩnh vực mà pháp luật không cấm, v.v.

Về vấn đề sở hữu, Hiến pháp 1992 đã khôi phục lại phạm vi và đối tượng quyền sở hữu của công dân, nhưng được thể hiện trên một tinh thần mới, phù hợp với chính sách kinh tế và quy định về quyền tự do kinh doanh của công dân: “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, TLSX, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác”; đối với đất được Nhà nước giao sử dụng thì theo quy định tại Điều 17 và 18², “Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”³.  Như vậy, qua các quy định trên, phạm vi quyền sở hữu của công dân ngày càng được mở rộng, nhất là quyền sở hữu đối với TLSX nói chung và quyền sử dụng đất đai nói riêng⁴ - điều mà Hiến pháp 1980 đã không thừa nhận. Nhà nước cho phép cá nhân, hộ gia đình thực hiện các quyền khai thác, sử dụng, chuyển nhượng, cho thuê, đổi, thừa kế quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất được Nhà nước thừa nhận là hàng hoá có giá trị kinh tế đặc biệt quan trọng của cá nhân, hộ gia đình và các chủ thể khác. Khi không còn nhu cầu sử dụng đất thì cá nhân, hộ gia đình có quyền chuyển nhượng, cho, tặng, để lại thừa kế. Vì vậy, người dân sẽ an tâm lao động sản xuất trên đất được Nhà nước giao hoặc được chuyển nhượng quyền sử dụng. Ngoài quyền sử dụng đất, Hiến pháp còn chỉ rõ: công dân có quyền tham gia vào nhiều loại hình kinh doanh khác nhau, ngoài TLSX thì việc đóng góp vốn dưới hình thức như tiền, vàng, mua cổ phiếu, trái phiếu… cũng nằm trong phạm vi quyền sở hữu của công dân.

Về tư hữu, Hiến pháp 1992 đã công nhận quyền sở hữu riêng của công dân. Đây là chủ trương đúng đắn, phù hợp với đường lối phát triển nền KTTT theo định hướng XHCN ở nước ta. Theo đó, tài sản hợp pháp thuộc hình thức sở hữu tư nhân không bị hạn chế về số lượng, giá trị, được bảo vệ bằng nhiều biện pháp khác nhau, như: công dân có quyền yêu cầu tòa án, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khác buộc người có hành vi xâm phạm quyền sở hữu phải trả lại tài sản và yêu cầu bồi thường thiệt hại³… Có thể nói, Hiến pháp 1992 đã thể chế hóa đường lối của Đảng về phát triển nền KTTT định hướng XHCN với nhiều hình thức sở hữu về TLSX: sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng. Trên cơ sở đó, các hình thức sở hữu hỗn hợp, đan xen cũng được hình thành, đáp ứng yêu cầu thực tiễn phát triển KTTT ở nước ta. Đặc biệt, CĐSH toàn dân đối với đất đai theo quy định của Hiến pháp 1992 đã được thể chế bằng Luật Đất đai, theo hướng làm rõ hơn nội dung quyền của chủ sở hữu, quyền của người sử dụng đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định. Nhờ vậy, tài nguyên đất đai ngày càng được phát huy, trở thành nguồn lực quan trọng, góp phần thúc đẩy đầu tư và phát triển kinh tế đất nước.

Tuy nhiên, những quy định về CĐSH trong Hiến pháp 1992 vẫn còn những hạn chế nhất định. Các quy định về sở hữu toàn dân, nhất là đối với đất đai chưa được cụ thể hóa một cách đầy đủ, chưa làm rõ được quyền của nhân dân với tư cách là chủ sở hữu; vai trò, trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu. Trên thực tế, các quy định hiện hành của Hiến pháp chưa giải quyết hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất; lợi ích của Nhà nước với người dân có đất bị thu hồi chưa được bảo đảm tương xứng, dẫn đến việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực này còn nhiều; tình hình khiếu nại, tranh chấp về đất đai còn diễn biến phức tạp. Quyền của người sử dụng đất trong Luật Đất đai gần như quyền của chủ sở hữu, nên trong mối quan hệ với CĐSH toàn dân còn có vướng mắc. Bên cạnh đó, các quy định của pháp luật hiện hành chưa tạo ra cơ chế xử lý hiệu quả mâu thuẫn giữa việc tích tụ, tập trung đất đai để hình thành các khu vực sản xuất hàng hóa tập trung quy mô lớn với quy định về hạn mức giao đất nông nghiệp, hạn mức và thời hạn nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp nhằm tạo điều kiện cho người dân có đất sản xuất.

Để khắc phục tình trạng đó, đồng thời thể chế hóa các mục tiêu, định hướng phát triển được xác định trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011) (gọi tắt là Cương lĩnh 2011), việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 về vấn đề sở hữu tập trung vào những nội dung sau:

Về thể chế kinh tế, cần quán triệt quan điểm của Đảng về nền KTTT định hướng XHCN được xác định trong Cương lĩnh 2011: nước ta có nền kinh tế phát triển cao, dựa trên lực lượng sản xuất hiện đại và quan hệ sản xuất tiến bộ phù hợp, với nhiều hình thức sở hữu, nhiều TPKT, hình thức tổ chức kinh doanh và phân phối. Về TPKT, cần thể chế hóa Cương lĩnh 2011 theo nguyên tắc: các TPKT đều là bộ phận hợp thành quan trọng của nền kinh tế quốc dân, bình đẳng trước pháp luật, cùng phát triển lâu dài, hợp tác và cạnh tranh lành mạnh. Về sở hữu, cần tiếp tục khẳng định chế độ đa sở hữu về TLSX trong nền KTTT định hướng XHCN và làm rõ nội hàm của từng hình thức sở hữu; phân định rõ quyền của người sở hữu, người sử dụng TLSX và quyền quản lý của Nhà nước trong nền kinh tế; đồng thời, thể hiện thái độ của Nhà nước trong việc tôn trọng và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về TLSX. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung) cần tiếp tục khẳng định hình thức sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, được giao thực hiện một số quyền năng nhất định nhằm bảo đảm quyền của toàn dân và lợi ích chung của xã hội. Trong Hiến pháp, cũng cần phải quy định rõ hơn vai trò, quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ đại diện chủ sở hữu toàn dân, trên cơ sở tiếp tục kế thừa CĐSH toàn dân của Hiến pháp hiện hành. Việc phân công, phân cấp trong quản lý tài sản thuộc sở hữu toàn dân sẽ do luật điều chỉnh, “bảo đảm mọi TLSX đều có người làm chủ” theo tinh thần Cương lĩnh 2011 đã xác định. Đối với sở hữu tư nhân, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung) cần quy định việc tôn trọng và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân trên cơ sở kế thừa các quy định của Hiến pháp trước đây về vấn đề này.

Về sở hữu đất đai, tài nguyên, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung) cần giữ nguyên quy định trong Điều 17 của Hiến pháp hiện hành. Tuy nhiên, phải thể hiện lại cho rõ, ngắn gọn và chính xác hơn, có thể là: “Đất đai, nguồn nước, khoáng sản, vùng trời, vùng biển và tài nguyên thiên nhiên khác, các công trình và tài sản mà Nhà nước đầu tư, quản lý đều thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý theo quy định của pháp luật”. Đối với đất đai, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung) phải tiếp tục khẳng định: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Bởi trong chúng ta, ai cũng biết, phải mất mấy chục năm đấu tranh kiên cường, bền bỉ, chịu nhiều tổn thất và hy sinh, cách mạng nước ta mới thực hiện được mục tiêu đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Thực tế cũng đã chứng minh, chỉ có vậy mới phát huy được nguồn lực từ đất đai. Tại Hội nghị lần thứ năm, thứ sáu của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI), sau khi đánh giá kỹ lưỡng, nghiêm túc những vấn đề liên quan đến đất đai, Đảng ta đã nhất trí tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; đồng thời, đưa ra nhiều chủ trương, định hướng mới nhằm tháo gỡ những vướng mắc về đất đai. Đảng ta khẳng định: phải quy định rõ ràng, cụ thể hơn các quyền của đại diện chủ sở hữu và quyền thống nhất quản lý của Nhà nước, đặc biệt là trong việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng và quy định thời hạn sử dụng đất; quyết định giá đất, chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không phải do người sử dụng đất tạo ra; trao quyền sử dụng và thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế - xã hội theo quy định của pháp luật; tái định cư, tổ chức lại sản xuất và bảo đảm đời sống của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi... Ban Chấp hành Trung ương Đảng cũng nhất trí xác định: quyền sử dụng đất cũng là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt nhưng không phải là quyền sở hữu. Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng ổn định lâu dài hoặc có thời hạn; được có một số quyền (chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, tặng, cho, thế chấp...) theo quy định của pháp luật và được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, có sự phân biệt các loại đất và nguồn gốc đất; đồng thời, phải có nghĩa vụ chấp hành pháp luật về đất đai, phải đăng ký quyền sử dụng đất, bảo đảm sử dụng đúng mục đích, tuân thủ quy hoạch và chấp hành quyết định thu hồi đất của Nhà nước. Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã được Nhà nước giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách đất đai; không đặt vấn đề điều chỉnh lại đất nông nghiệp đã giao cho hộ gia đình, cá nhân. Tiếp tục thực hiện giao đất, cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân có thời hạn, nhưng có thể kéo dài hơn để khuyến khích nông dân gắn bó với đồng ruộng và yên tâm đầu tư sản xuất; mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp phù hợp với điều kiện cụ thể từng vùng, từng giai đoạn, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất, từng bước hình thành những vùng sản xuất hàng hóa lớn trong nông nghiệp. Như vậy, những nguyên tắc về quyền sở hữu và quyền sử dụng đất mà Ban Chấp hành Trung ương Đảng đề ra đã rõ ràng và phù hợp với lợi ích của quốc gia, lợi ích chính đáng của nhân dân.

Đây là những nguyên tắc, định hướng cơ bản về vấn đề chế độ sở hữu trong quá trình sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, bảo đảm cho Đảng và Nhà nước ta thực hiện thắng lợi đường lối phát triển nền KTTT định hướng XHCN.

TS. ĐINH XUÂN THẢO

và ThS. NGUYỄN THỊ DUNG

Viện Nghiên cứu Lập pháp - UBTV Quốc hội