Trước diễn biến phức tạp trên Biển Đông, năm 1992, Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á đã thống nhất việc phải xây dựng Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC). Đến nay, việc xây dựng COC tuy vẫn đang được tiến hành, nhưng hết sức ì ạch. Tại sao vậy? Triển vọng của nó đến đâu, đang là câu hỏi không dễ giải đáp.

Nhằm đối phó với những tranh chấp phức tạp, có nguy cơ leo thang thành xung đột ở Biển Đông, tháng 7-1992, tại Ma-ni-la (Phi-líp-pin), Ngoại trưởng các nước thuộc Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) đã ra Tuyên bố ASEAN về Biển Đông. Có thể nói, đây là lần đầu tiên ASEAN thể hiện lập trường chung của mình về Biển Đông. Mặc dù không đề cập đến việc giải quyết vấn đề chủ quyền lãnh thổ, Tuyên bố ASEAN cố gắng đưa ra bộ ứng xử không chính thức, dựa trên nguyên tắc tự kiềm chế, không dùng vũ lực và giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình.

Tháng 7-1996, tại Gia-các-ta (In-đô-nê-xi-a), Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN thông qua Tuyên bố chung, bày tỏ quan ngại trước những diễn biến trên Biển Đông và chính thức nhấn mạnh về sự cần thiết phải xây dựng COC, nhằm duy trì ổn định và thúc đẩy sự hiểu biết giữa các quốc gia trong khu vực. Tiếp đó, việc xây dựng COC được lãnh đạo các nước ASEAN nhất trí thông qua tại Hội nghị Cấp cao ASEAN tổ chức ở Hà Nội (tháng 7-1998). Đầu năm 1999, trên cơ sở dự thảo của Phi-líp-pin và Việt Nam, ASEAN đã nỗ lực thảo luận về COC và đến cuối năm đó, Hiệp hội đã thống nhất được dự thảo chung của COC để đàm phán với Trung Quốc. Đầu năm 2000, hai bên bắt đầu tiến hành thương lượng về dự thảo COC. Tuy nhiên, phía Trung Quốc đã từ chối đàm phán nên việc xây dựng COC gặp nhiều khó khăn, thậm chí rơi vào bế tắc.

Để tìm lối thoát và duy trì hòa bình, an ninh trên Biển Đông, ngày 04-11-2002, tại Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN lần thứ 8 tổ chức ở Phnôm-pênh (Cam-pu-chia), các nước ASEAN và Trung Quốc đã ký Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC). Đây được xem như một biện pháp thỏa hiệp tạm thời, bước đầu tạo ra môi trường chính trị có lợi cho việc giải quyết tranh chấp, ngăn chặn xung đột, bảo đảm hòa bình và ổn định ở Biển Đông sau này. DOC gồm 10 điều; trong đó, Điều 4 của Tuyên bố có ghi: “Các bên liên quan chịu trách nhiệm giải quyết các tranh chấp về lãnh thổ và về quyền thực thi luật pháp bằng các phương tiện hòa bình mà không viện đến sự đe dọa hoặc sử dụng vũ lực, thông qua các cuộc tham vấn thân thiện và những cuộc đàm phán bởi các quốc gia có chủ quyền có liên quan trực tiếp, phù hợp với những nguyên tắc được thừa nhận phổ quát của luật pháp quốc tế, kể cả Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982”. Sau khi ký kết DOC, các nước ASEAN và Trung Quốc đã thành lập hai cơ chế, gồm: cuộc họp các quan chức cấp cao ASEAN - Trung Quốc về triển khai DOC (SOM ASEAN - Trung Quốc) và Nhóm Công tác chung ASEAN - Trung Quốc về thực hiện DOC (ACJWG); đồng thời, thông qua Quy tắc hướng dẫn thực hiện DOC. Tuy nhiên, trên thực tế, Trung Quốc ngày càng tỏ ra mạnh bạo hơn trong việc đòi hỏi các yêu sách của mình ở Biển Đông, từ các tuyên bố đến hành động trên thực địa¹, làm cho Biển Đông trở thành vùng biển thường xuyên bất ổn và tiềm ẩn nguy cơ tiềm tàng về xung đột quân sự. Điều này cho thấy sự thật là, DOC không có mấy hiệu lực thực tế.

Trước tình hình trên, tại Hội nghị cấp cao ASEAN (tháng 11-2011) ở In-đô-nê-xi-a, lãnh đạo các nước ASEAN nhất trí tham vấn nội bộ về COC và quyết định thành lập Nhóm công tác trong khuôn khổ cuộc họp quan chức cao cấp (SOM) ASEAN để bàn thảo xây dựng văn kiện chỉ đạo về các nội dung chính của COC. Tháng 9-2012, bên lề kỳ họp của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc, In-đô-nê-xi-a đã chủ động đưa ra dự thảo văn kiện COC và nhận được sự đồng tình ủng hộ của đa số nước. Tháng 11-2012, tại Hội nghị cấp cao ASEAN - Trung Quốc ở Phnôm-pênh (Cam-pu-chia), lãnh đạo các nước ASEAN đã đề nghị Bắc Kinh công bố quyết định khởi động tiến trình đàm phán COC. Đáp lại đề nghị đó, Trung Quốc đã cử đại diện tham gia và tỏ ý sẵn sàng tham vấn với ASEAN về COC. Song, với các lý do, như: “thời cơ chưa đến”, “chờ thời điểm thích hợp”,… một lần nữa, Bắc Kinh lại khước từ việc bàn vào những vấn đề cụ thể của COC. Tuy nhiên, do tác động của dư luận và xu thế quốc tế, Trung Quốc đã thay đổi quan điểm và đồng ý cùng với ASEAN thúc đẩy tiến trình xây dựng COC. Theo đó, trong hai ngày 14 và 15-9-2013, tại thành phố Tô Châu (Trung Quốc), trong khuôn khổ cuộc họp lần thứ 6 của SOM ASEAN - Trung Quốc và cuộc họp lần thứ 9 Nhóm công tác chung giữa hai bên về triển khai DOC, lần đầu tiên, các bên đã tiến hành tham vấn chính thức về xây dựng COC. Trong quá trình tham vấn, các nước đều nhấn mạnh tầm quan trọng của việc xây dựng COC, nhất là trong tăng cường hơn nữa xây dựng lòng tin và môi trường thuận lợi cho việc giải quyết hòa bình các tranh chấp ở Biển Ðông. Hai bên khẳng định, SOM ASEAN - Trung Quốc về DOC, với tư cách là cơ chế chính để xây dựng COC cần phải quyết tâm và nỗ lực hơn nữa trong nhiệm vụ này; đồng thời, giao cho Nhóm công tác chung và các cơ chế trực thuộc có thể được lập sau này hỗ trợ SOM trao đổi về việc xây dựng COC. Các bên chia sẻ quan điểm cho rằng, COC cần được xây dựng và nâng cao hơn trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản đã được thống nhất trong các văn kiện đã có giữa ASEAN và Trung Quốc. Đây là sự khởi động tích cực, hiếm hoi và có ý nghĩa quan trọng trong lộ trình xây dựng COC. Ngày 18-5-2017, tại cuộc họp SOM ASEAN - Trung Quốc về DOC lần thứ 14 tại Quý Châu (Trung Quốc), các bên ghi nhận kết quả của Nhóm Công tác DOC/COC về Dự thảo khung COC; đồng thời, nhất trí sẽ trình dự thảo này để Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN - Trung Quốc (PMC+) vào tháng 8-2017 xem xét, thông qua. Các nước ASEAN, Trung Quốc và dư luận quốc tế đánh giá cao tầm quan trọng của việc phê chuẩn dự thảo khung COC và cho rằng, đây là “một thành tựu tạm thời, quan trọng” trong việc đàm phán toàn diện về COC.

Quang cảnh cuộc họp SOM ASEAN - Trung Quốc về DOC lần thứ 14. (Ảnh: Tân Hoa xã)

Khi tiến hành bàn thảo, các bên đặt ra 3 mục đích chính của COC, đó là: xây dựng lòng tin; ngăn chặn xung đột; quản lý và kiềm chế xung đột. Tuy nhiên, theo giới phân tích quốc tế, việc xác định nội hàm cụ thể của COC phải như thế nào là vấn đề hết sức nan giải. Điều đó được thể hiện rõ ở sự thiếu nhất quán và khác biệt của các bên trong quá trình đàm phán. Thứ nhất, tính pháp lý của COC vẫn là câu hỏi lớn. Trung Quốc chưa coi COC là một công cụ pháp lý ràng buộc. Một số nước ASEAN khi phát biểu về COC, tuy có đề cập COC là một công cụ pháp lý ràng buộc, nhưng cũng nhấn mạnh rằng, đó vẫn chỉ là mong muốn của các nước. Thứ hai, sự thiếu nhất quán giữa các vòng thương thảo với hành động thực tế. Trong khi các nước vẫn đang trong quá trình thương thảo, tức là kênh ngoại giao vẫn “đi” thì kênh thực tiễn còn “đi” nhanh hơn, bởi Trung Quốc đã, đang tiếp tục hành động để khẳng định các yêu sách của họ trên Biển Đông. Thứ ba, Trung Quốc tuyên bố “chủ quyền không thể tranh cãi” đối với hầu như toàn bộ Biển Đông và nhấn mạnh rằng, những tranh chấp này phải được giải quyết song phương với các quốc gia trực tiếp liên quan, trong khi ASEAN muốn là “một bên” để đàm phán với Trung Quốc. Từ đây, một vấn đề hóc búa đặt ra là ai sẽ ký COC? Thứ tư, các bên chưa có sự đồng thuận về phạm vi của COC. Một số nước ASEAN muốn giới hạn COC ở quần đảo Trường Sa. Việt Nam kiên quyết bảo vệ lập trường phạm vi COC phải bao gồm cả quần đảo Hoàng Sa, trong khi Trung Quốc khăng khăng khẳng định yêu sách của mình trong khu vực nằm trong “đường chín đoạn”, bao gồm các quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa và bãi cạn Xca-bơ-râu. Thứ năm, các bên chưa thống nhất được các biện pháp quản lý sự leo thang tranh chấp, thúc đẩy tự kiềm chế. Thứ sáu, ASEAN vẫn chưa có tiếng nói chung, mạnh mẽ đối với vấn đề tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông.

Bối cảnh trên cho thấy, để đi đến một COC chính thức thì ASEAN và Trung Quốc còn rất nhiều việc phải làm, mà quan trọng nhất là phải vượt qua được những rào cản, khác biệt. Dư luận cho rằng, Trung Quốc cần thể hiện thực tâm xây dựng COC để lấy lại tín nhiệm và lòng tin của các nước ASEAN trong việc tham gia Sáng kiến “Một vành đai, một con đường” mang tính chiến lược, lâu dài của mình. Đối với các nước ASEAN, cũng cần xác định nhất quán rằng, việc cho ra đời một COC có giá trị pháp lý cao là chìa khóa để bảo đảm duy trì một nền hòa bình lâu dài và ổn định cho khu vực Đông Nam Á. Bất cứ bất ổn nào trên Biển Đông đều đe dọa đến hòa bình, ổn định của cả khu vực và tác động trực tiếp đến mục tiêu an ninh và phát triển của mỗi thành viên ASEAN. Vì vậy, hơn ai hết, các nước ASEAN phải đoàn kết, thể hiện quyết tâm chính trị của Hiệp hội trong việc thúc đẩy tiến trình hoàn thành COC. Có như vậy, ASEAN và Trung Quốc mới hoàn thành Khung COC vào năm 2017 - năm ASEAN kỷ niệm 50 năm thành lập, 15 năm hoàn tất DOC, 25 năm hình thành ý tưởng khởi động COC; sau đó, các bên mới có thể đi đến ký kết COC trong thời gian sớm nhất. Ngược lại, như có học giả đã nói, “COC sẽ trở thành đề tài hàn lâm nếu chính ASEAN không thể hiện được sức mạnh đoàn kết, không thể hiện được vị thế của mình trong việc thúc đẩy tiến trình xây dựng COC”.

Cuối cùng, cần nhận thức rằng, COC không phải là “chiếc đũa thần”. Việc đạt được COC đã quan trọng, nhưng việc nghiêm chỉnh thực thi các điều khoản của nó còn quan trọng hơn. Điều đó đòi hỏi các bên phải thực sự tôn trọng lập trường của nhau, thực sự mong muốn một Biển Đông hòa bình, ổn định. Nói một cách ngắn gọn, các bên cần và phải tôn trọng những điều chính mình đã cam kết; bằng không, COC sẽ nối gót DOC và nó sẽ mau chóng trở nên lỗi thời.

LÊ ĐỨC CƯỜNG - BÙI VĂN MẠNH
_____________

1 - Tháng 5-2009, Trung Quốc cho lưu hành tấm bản đồ “đường lưỡi bò” ở Liên hợp quốc, tuyên bố chủ quyền đối với hơn 80% diện tích Biển Đông. Trung Quốc đưa một nhóm lớn tàu đánh cá đến chiếm vùng bãi cạn Xca-bơ-râu/Hoàng Nham - một vùng biển mà Ma-ni-la tuyên bố là vùng đặc quyền kinh tế của Phi-líp-pin; hai lần cắt cáp tàu Bình Minh và tàu Vi King của Việt Nam; gọi thầu lô dầu khí 9 trên thềm lục địa miền Trung Việt Nam; hành xử thô bạo với tàu cá và ngư dân Việt Nam; tháng 5-2014, Trung Quốc đưa giàn khoan HD 981 vào sâu trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam; xây dựng nhiều đảo nhân tạo và quân sự hóa các đảo mà Trung Quốc chiếm đóng trái phép ở Quần đảo Trường Sa của Việt Nam.