Là đạo luật cơ bản của Nhà nước, về bản chất, Hiến pháp điều chỉnh các quan hệ chủ đạo, có tính nguyên tắc và nền tảng nhất của đời sống xã hội. Song, Hiến pháp không phải là bất biến, mà cần được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với sự phát triển của xã hội. Tuy nhiên, việc sửa đổi, bổ sung hay ban hành mới Hiến pháp phải được tiến hành theo những nguyên tắc, quy trình chặt chẽ, khoa học, nhằm bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp, cũng như tính thống nhất, ổn định của hệ thống pháp luật.

Phiên họp thứ 6 của UBTVQH nghe Báo cáo tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và Báo cáo một số nội dung cơ bản dự kiến sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992.

Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 1992 (gọi tắt là Hiến pháp 1992) là Hiến pháp của thời kỳ đổi mới đất nước. Nội dung Hiến pháp thể hiện bản chất dân chủ của Nhà nước và chế độ ta, đáp ứng yêu cầu của tình hình kinh tế, xã hội trong thời kỳ đầu của quá trình đổi mới toàn diện đất nước; cụ thể hóa đường lối đổi mới của Đảng trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (năm 1991). Hiến pháp 1992 có vị trí, vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Nó tạo cơ sở pháp lý cho việc xóa bỏ các quan hệ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, để xây dựng nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng XHCN, bước đầu hội nhập kinh tế quốc tế; hình thành các quan hệ kinh tế mới, làm chỗ dựa vững chắc cho việc củng cố, kiện toàn hệ thống chính trị, góp phần xây dựng và phát triển đất nước những năm đổi mới vừa qua. Hiến pháp 1992 là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.¹ Căn cứ vào các quy định về nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, về tổ chức bộ máy nhà nước được quy định trong Hiến pháp và hệ thống pháp luật, bộ máy nhà nước ta tiếp tục được đổi mới, song hành cùng với sự phát triển của đất nước. Đặc biệt, Hiến pháp 1992 là bước phát triển quan trọng, tạo cơ sở pháp lý cho việc phát huy nhân tố con người trong đời sống xã hội. Các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được Hiến pháp 1992 quy định, từng bước được cụ thể hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật thành một hệ thống các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Qua đó, tạo nền tảng pháp lý quan trọng cho việc phát huy tinh thần yêu nước, sự sáng tạo của con người Việt Nam trong công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.

Sau gần 10 năm thi hành Hiến pháp 1992, chúng ta đã tiến hành đổi mới toàn diện đất nước trên các lĩnh vực: kinh tế, chính trị, văn hóa - xã hội, ngoại giao, quốc phòng và an ninh. Tuy nhiên, trước yêu cầu thực hiện CNH,HĐH đất nước, một số quy định của Hiến pháp 1992 đã bộc lộ bất cập. Trước tình hình đó, Hội nghị lần thứ hai Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa VIII) đã đề ra các quan điểm, phương hướng cơ bản, định hướng cho việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Thể chế hóa chủ trương của Đảng, kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa X đã thông qua Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992, với trọng tâm là sửa đổi, bổ sung một số điều về tổ chức bộ máy nhà nước, làm cơ sở cho việc tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Trong thực tế, việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 (vào thời điểm năm 2001), chủ yếu nhằm giải quyết những vấn đề thực sự bức thiết đặt ra trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; về tiếp tục phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và một số lĩnh vực khác. Nhiều vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của Hiến pháp đã được nghiên cứu bàn thảo, song chưa được giải quyết ở lần sửa đổi này².

Trên cơ sở tổng kết sâu sắc lý luận và thực tiễn 25 năm thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện đất nước và 20 năm thực hiện Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (năm 1991), Đảng ta đã hoàn thiện Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011) phù hợp với tình hình mới; trong đó, xác định rõ mục tiêu, định hướng phát triển toàn diện, bền vững đất nước trong giai đoạn mới của cách mạng. Bên cạnh đó, sau 25 năm thực hiện đường lối đổi mới, tình hình kinh tế - xã hội của nước ta đã có những thay đổi sâu sắc; tiến trình hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng hơn; dân chủ XHCN trong các lĩnh vực của đời sống xã hội được đẩy mạnh. Bởi vậy, việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992, nhằm thể chế hóa kịp thời đường lối đổi mới của Đảng, đáp ứng yêu cầu của tình hình mới là tất yếu khách quan và cấp thiết.

Từ những vấn đề trên và xuất phát từ thực tiễn lịch sử lập hiến của Nhà nước ta³, việc sửa đổi Hiến pháp 1992 cần phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau:

Thứ nhất, sửa đổi Hiến pháp 1992 để quán triệt, thể chế hóa sâu sắc, đúng đắn đường lối phát triển đất nước của Đảng Cộng sản Việt Nam. Đây là nguyên tắc chỉ đạo, đóng vai trò nền tảng trong sửa đổi, bổ sung Hiến pháp; qua đó, tạo tiền đề cho việc phát triển mạnh mẽ hơn sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong thời kỳ mới. Cần nhấn mạnh rằng, Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước, chủ yếu quy định những vấn đề có tính nguyên tắc, định hướng cho cả một giai đoạn phát triển của cách mạng. Bởi vậy, việc sửa đổi Hiến pháp phải quán triệt và thể hiện đúng đắn đường lối của Đảng; phải cân nhắc thận trọng, bảo đảm xuyên suốt tính nguyên tắc, cũng như tính chỉnh thể, nhất quán của Hiến pháp.

Trên cơ sở những định hướng của Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011), cần chú ý đến một số nội dung sau đây:

1. Sửa đổi Hiến pháp 1992 phải đảm bảo xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN. Nội dung Hiến pháp phải làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong bộ máy nhà nước; nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hiến pháp phải phù hợp với đặc thù của thể chế chính trị nước ta là: Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 theo hướng hoàn thiện quy định về phân cấp và bổ sung quy định về phân quyền trong quan hệ giữa trung ương và địa phương, nhằm phát huy vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền cơ sở. Đồng thời, nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 về mô hình tổ chức, thẩm quyền của chính quyền địa phương, theo hướng phân biệt rõ chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, hải đảo; nghiên cứu hoàn thiện quy định về thành lập đơn vị hành chính lãnh thổ trong Hiến pháp theo hướng vừa bảo đảm tính nguyên tắc, nhưng khái quát, mềm dẻo hơn.

2. Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN. Việc thừa nhận và đẩy mạnh phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN trong Hiến pháp 1992 đã tạo điều kiện cho nước ta vượt qua khủng hoảng, trì trệ, phát triển mạnh mẽ và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. Đây là chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta đã được kiểm nghiệm trong thực tiễn. Do đó, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992, cần nghiên cứu, thể chế hóa sâu sắc những định hướng lớn về phát triển kinh tế, tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN được xác định trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011) và các văn kiện Đại hội lần thứ XI của Đảng; về chế độ kinh tế được nêu trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ hai Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI)⁴.

3. Sửa đổi Hiến pháp 1992 phải bảo đảm tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Một trong những đặc trưng bản chất của Nhà nước pháp quyền XHCN là quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước. Trong sửa đổi, bổ sung Hiến pháp lần này, cần hoàn thiện các quy định bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân (thông qua hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp), bảo đảm thực hiện mục tiêu xây dựng xã hội: dân chủ, công bằng, văn minh đã được khẳng định tại Cương lĩnh  xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011).

4. Tiếp tục khẳng định và làm sâu sắc thêm vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam  đối với Nhà nước và xã hội. Từ thực tiễn lịch sử của đất nước, trên cơ sở kế thừa quy định của Hiến pháp 1992, việc sửa đổi Hiến pháp 1992 (Điều 4 và các nội dung khác) cần phải thể chế hóa sâu sắc tinh thần Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011) về vai trò lãnh đạo duy nhất của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước và xã hội; bảo đảm việc củng cố, bảo vệ và làm sâu sắc thêm sự lãnh đạo của Đảng.

5. Tiếp tục khẳng định và phát huy mạnh mẽ hơn khối đại đoàn kết toàn dân tộc. Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 cần nghiên cứu thể hiện sâu sắc hơn trách nhiệm của Nhà nước và cả hệ thống chính trị trong việc củng cố, chăm lo và phát huy khối đại đoàn kết toàn dân tộc; làm rõ hơn vị trí, vai trò của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên trong sự nghiệp đại đoàn kết dân tộc, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc; thực hiện quyền làm chủ của nhân dân phù hợp với Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011).

6. Bảo đảm tốt hơn việc bảo vệ quyền con người, thực hiện quyền, nghĩa vụ công dân. Hiến pháp 1992 đánh dấu bước phát triển quan trọng về tư duy lý luận của Đảng ta về quyền con người, tạo cơ sở pháp lý cho sự phát triển con người, thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân. Trong sửa đổi Hiến pháp lần này, cần nghiên cứu, thể chế hóa một cách sâu sắc hơn chủ trương của Đảng về phát huy dân chủ, tôn trọng, bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 cần tập trung vào việc bảo đảm tốt hơn quyền con người, quyền công dân, phát huy nhân tố con người, tăng cường đồng thuận xã hội; tăng cường trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Đồng thời, làm cho các quy định của Hiến pháp thực sự trở thành cơ sở của việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và bảo đảm thực hiện quy định của pháp luật về quyền con người, quyền công dân, phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam.

7. Bảo vệ vững chắc Tổ quốc Việt Nam XHCN. Trước những diễn biến phức tạp của tình hình quốc tế và khu vực, sửa đổi Hiến pháp 1992 cần phải tiếp tục thể chế hóa mục tiêu, nhiệm vụ của quốc phòng - an ninh là: bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc, bảo vệ Đảng, Nhà nước, nhân dân và chế độ XHCN, giữ vững môi trường hòa bình, ổn định chính trị, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội. Đồng thời, cần bổ sung vào Hiến pháp nguyên tắc: lực lượng vũ trang đặt dưới sự lãnh đạo tuyệt đối, trực tiếp về mọi mặt của Đảng, sự quản lý tập trung thống nhất của Nhà nước. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu rà soát một số quy định khác của Hiến pháp để thể chế hóa nội dung Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011), văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng về bảo vệ Tổ quốc, về quốc phòng - an ninh, phù hợp với yêu cầu của thực tiễn.

8. Sửa đổi Hiến pháp phải bảo đảm hội nhập quốc tế đầy đủ và vững chắc.  Việc sửa đổi Hiến pháp chỉ được diễn ra sau khi đã tiến hành tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 một cách cẩn trọng. Cần phải có sự kế thừa căn bản những quy định đã được kiểm nghiệm là đúng đắn của Hiến pháp 1992, cũng như những giá trị về nội dung và kỹ thuật lập hiến trong các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 của Nhà nước ta. Bên cạnh đó, trước xu thế toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, Hiến pháp với tư cách là đạo luật gốc, đạo luật cơ bản đặt nền móng cho toàn bộ hệ thống pháp luật quốc gia, cần phải có những nghiên cứu sửa đổi phù hợp để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong điều kiện hội nhập quốc tế. Trong đó, phải khẳng định tính tối cao của Hiến pháp trong mối quan hệ với các điều ước quốc tế; làm rõ hơn vai trò, trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo vệ lợi ích quốc gia, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong quan hệ quốc tế; tăng cường tính hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đáp ứng được yêu cầu đẩy mạnh hợp tác quốc tế trong từng lĩnh vực... Việc nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm quốc tế trong xây dựng Hiến pháp là cần thiết, song cần bảo đảm không làm phai nhạt đặc thù của thể chế chính trị và phù hợp với điều kiện thực tiễn của đất nước.

Thứ hai, sửa đổi Hiến pháp 1992 phải bảo đảm nguyên tắc: chỉ sửa đổi những vấn đề mang tính cấp thiết đang cản trở sự phát triển của đất nước; những vấn đề sửa đổi phải thực sự chín muồi và có sự thống nhất, đồng thuận cao. Theo đó, những vấn đề đã được thực tiễn đánh giá, kiểm nghiệm và có điều kiện sửa đổi thì phải được sửa đổi, nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Với các chế định khác đã và đang được thực tiễn kiểm nghiệm và chứng minh tính đúng đắn thì vẫn giữ nguyên, đảm bảo sự ổn định, bền vững của Hiến pháp. Là đạo luật cơ bản của Nhà nước, Hiến pháp không có “chỗ” cho những quy định còn tranh cãi, chưa thật sự chín muồi.

Thứ ba, sửa đổi Hiến pháp phải bảo đảm sự ổn định chính trị - xã hội. Việc giữ vững ổn định chính trị - xã hội để tạo môi trường thuận lợi cho việc phát triển mọi mặt của đất nước. Nó là thành quả quan trọng mà Đảng, nhà nước, nhân dân ta đã và đang phấn đấu, gìn giữ trong thời gian qua; đồng thời, cũng là thành tựu của Việt Nam đã được bạn bè quốc tế ghi nhận. Trên thực tế, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp với tư cách là đạo luật cơ bản của Nhà nước, có liên quan trực tiếp đến các nội dung về hệ thống chính trị; các quan hệ cơ bản của đời sống xã hội; các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân... Do đó, sửa đổi Hiến pháp phải bảo đảm ổn định chính trị - xã hội, không để dẫn đến sự phân rã, thay đổi về bản chất chế độ, mất ổn định chính trị - xã hội.

TS. ĐINH XUÂN THẢO

Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp,

Ủy ban Thường vụ Quốc hội

1 - Theo Nghị quyết số 51/2001/QH10, nội dung: “Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” tại Điều 2 Hiến pháp 1992, được sửa thành: “Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”.

2 - Đảng đoàn Quốc hội - Tờ trình Bộ Chính trị số 251/ĐĐQH10, ngày 26-4-2001 về những vấn đề cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy nhà nước, tr. 5.

3 - Nước ta đã trải qua 7 lần lập hiến, trong đó, có 4 lần ban hành mới Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992) và 3 lần sửa đổi, bổ sung: năm 1988 - sửa đổi Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1980; năm 1989 - sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1980 và năm 2001 - sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 (xem: Nghị quyết về việc sửa Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1980, ngày 28-6-1988 của Quốc hội khoá VIII, kỳ họp thứ 3; Nghị quyết về việc thành lập Ủy ban dự thảo sửa đổi và bổ sung một số điều của Hiến pháp ngày 22-12-1988 của Quốc hội khoá VIII; Tờ trình số 311/UBTVQH10, ngày 18-5-2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khoá X về dự kiến danh sách Ủy ban dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992; Tờ trình số 06/UB, ngày 19-11-2001 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 của Ủy ban dự thảo Hiến pháp).

4- Xem: Ban Chấp hành Trung ương, Nghị quyết Hội nghị lần thứ hai Ban Chấp hành Trung ương Đảng, khóa XI, số 05-NQ/TW, ngày 12-7-2011 về việc triển khai thực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, mục “3.2. Về chế độ kinh tế”, tr. 3.