建交至今，美国与东南亚国家的连结和利益共享程度日益全面，对世界乃至地区的和平、稳定、合作与发展产生了重要影响。 那么美国对这一地区有何新举措，双方关系在未来将如何发展都是国际社会关注的问题。

重要的拼图

过去一段时间，世界局势的波动对美国对亚太地区的政策产生了深刻的影响，尤其是在东南亚地区，即东南亚国家联盟（ASEAN）在 “花旗國”战略中日益发挥其重要的作用。其理由包括，（1）东南亚国家处于印度洋与太平洋接壤的中心位置，是中印的毗连带并也是通往亚洲的门户；(2) 东盟及东亚峰会（EAS）、东盟地区论坛（ARF）、东盟防长会议（ADMM）等东盟发展和主导的机制始终受到各国，特别是大国的关注和信任。迄今为止，东盟已与11个伙伴建立全面对话关系，其包括：美国、中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰、俄罗斯、加拿大、英国和欧盟。由东盟发起和牵头的东盟地区论坛已成为地区内外27个成员国参与并是一个重要且规模较大的安全、政治和战略互信对话机制; (3) 即使面临 Covid-19 大流行等困难和挑战，东盟仍然日益证明其活力和经济潜力。仅在2021年，东盟经济（全体GDP）就估计达到约3.3万亿美元，成为世界第五和亚洲第三大经济体。最近，包括澳大利亚和中国在内的许多国家希望推动与东盟的合作。 这表明，该地区日益成为美国亚太战略不可或缺的重要拼图。

据国际研究专家认为，各国对东盟地区的关注已经和正在体现该具有重要地位的地区的巨大吸引力。因此，美国不能置身于对东盟国家影响力的争夺之外，尤其是在当前大国战略竞争激烈的背景下。2021年美国与东盟的贸易额将超过4410亿美元就证明了其观点。各专家还表示，在全球供应链转移的趋势下，东盟成员国逐渐成为美国在新供应网络中的潜在合作伙伴，特别是：印尼在自然资源和矿产（镍、硅）方面具有优势，可用于生产电池、电子设备和半导体材料； 泰国、菲律宾、马来西亚占据封装、测试市场份额并正在拥有多家生产通用芯片、半导体芯片的工厂； 新加坡经营了05家高科技芯片工厂； 越南和柬埔寨在水电、风电、太阳能电池等方面具有潜力。

拜登总统政府的东盟政策

虽然与东盟有关的公共政策或声明不多，但在美国印太战略框架的解密文件中，唐纳德·特朗普总统政府在执政期间提到了东盟核心作用作为其地区战略的核心部分，并将美国与东盟关系视为战略伙伴关系。然而，东盟仍不是该政府的高度优先事项因为事实上，唐纳德特朗普总统在他任期内只出席过一次东盟峰会。

与上届政府不同，拜登政府对东盟政策的部署更为有力。在战略文件和官方表态中，华盛顿多次重申其对东盟核心作用的重视，并大力支持东盟的印太愿景。拜登总统在第十届东盟-美国峰会（2022年）上的讲话中肯定了东盟是美国地区战略中具有重要地位的“核心”。特别是在新版自由开放印太战略（IPS）中，美国支持东盟发挥核心、引领并解决地区紧迫挑战的作用；强调与东盟在应对气候变化、能源、交通和性别平等等领域加强合作并开辟更多高层参与的渠道。此外，乔·拜登总统的政府也有很多加强与东盟合作的活动，更加积极和全面地参与东盟所发起和主导的机制，例如：任命已空缺5年的驻东盟大使职位（2021 年9月）； 恢复参加年度东盟峰会（2021年 10 月）；积极提议并组织在白宫举行的美国与东盟特别峰会（2022 年 5 月）；将美国-东盟关系升级为全面战略伙伴关系（2022年10月）等。 由此可见，“东盟磁铁”对美国的吸引力一点也不小。

与此同时，美国还通过重点投入资源与东盟的合作活动来扩大了与东盟在经济、卫生、能源和海上安全等领域的合作，旨在消除东盟对其实质性承诺的担忧；认为东盟经济体在调整区域和全球供应链的过程中发挥积极作用；在大多数东盟国家的参与下（老挝、柬埔寨和缅甸除外），发起并推动了印太经济繁荣框架倡议（IPEF）。据协会统计，目前美国是东盟最大的外国投资者（FDI）。同时，根据白宫2022年公布的多项文件中表示，华盛顿在清洁能源、卫生、教育、海上安全、人权等领域提供了超过8.6亿美元来支持东盟。这比美国-东盟特别峰会（2022 年 5 月）做出的 1.5 亿美元承诺要高得很多。

除了通过多边渠道干涉之外，拜登政府还注重巩固和改善与东盟成员国特别是盟友和伙伴国的双边关系；其中，着眼于安全、军事、清洁能源等领域开展合作。据此，该国在菲律宾的巴拉格塔斯和印尼的巴淡岛投资建立了02个海岸警卫队训练基地；任命海岸警卫队武官到美国驻东盟及部分成员国使团工作。在与菲律宾的关系上，从唐纳德·特朗普总统时期取消访问部队协议（VFA）的危险，到现在，两国已经达成协议，允许美国增加其军事存在并能够进入菲律宾09个军事基地；双方还在风力发电、民用核能项目的研究和实施方面推​​动合作。对于印尼，拜登总统政府通过两国海军的联合演习着眼于推动安全和军事合作；与其进行武器贸易、合作开发可再生能源、半导体和环保运输基础设施等项目。与泰国着眼于清洁能源等领域开展合作。

目前，推动东盟与美国地区盟友和伙伴之间建立联系是拜登政府的一项新政策。在印太战略中，华盛顿明确表示希望通过海域态势感知伙伴关系的倡议（IPMDA）寻求合作机会，加强四方（QUAD）与东盟之间的联系；支持南亚伙伴与东盟之间的密切联系。在与盟国和伙伴（四方、美日韩三方机制等）的联合声明中，华盛顿经常提到美国对东盟中心地位及其东盟印太展望（AOIP）文件的支持。对于仍然存在差异或涉及利益的问题，拜登政府在“硬”和“软”措施相结合的情况下，比上届政府有着更灵活的处理方式，旨在确保整体关系。值得注意的是，2022年底，美国通过供应具有类似特征运输直升机以及1亿美元援助包来“说服”菲律宾终止了购买16架俄罗斯Mi-17直升机（价值约2.3亿美元）的合同。尽管因中国在云壤海军基地的军事存在以及民主和人权问题等方面而对与柬埔寨关系有所紧张，但美国仍促进经济合作机会并向柬埔寨提供 2500 万美元用于粮食安全领域（2022 年 8 月）。然而，拜登政府在一些重要问题上仍然表现出一定的强硬态度，例如制裁与美国制裁伊朗有关的多家马来西亚和新加坡公司。

美国与东盟关系的展望

据国际研究人士认为，在美中战略竞争激烈、乌克兰冲突依然复杂难测等背景下，美国和东盟加强推动合作关系有望给双方带来诸多利益。对美国来说，这是向高增长速度的经济体渗透，在该地区建立影响力，从而逐渐遏制中国在东南亚和印太地区的作​​用。相反，加强和扩大东盟与美国的关系将有助于各成员国接触到对经贸活动具有重要意义的庞大消费市场；同时，为该协会在处理国家关系和地区问题上处于有利地位创造更多积极变化。此外，菲律宾、新加坡等部分成员国也认为，美国的存在将对该地区的和平、稳定与繁荣发展产生重要的影响。

然而，美国与东盟关系仍存在一些不易克服的障碍； 其中，不得不提到缅甸的情况，或者美国在民主、人权和宗教自由等方面的做法。尤其是美中战略竞争将使东盟国家更多地考虑如何促进与美国的关系，因为东盟成员国不仅在经济、政治领域或者国防、安全领域都不能完全放弃与中国的关系。因此，国际研究士认为，未来一段时间，美国-东盟全面战略伙伴关系将在符合双方意愿的方面继续推进，但进展步骤还部分取决于地区大国关系和美国自身内部问题等影响。

作者：博士阮洪光，外交部美洲司硕士楮黄英