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东盟成立50年后所面临的挑战

2017年,东盟隆重纪念成立日50周年(1967-2017)。该事件在地区和世界局势复杂多变,隐藏着难测因素的背景下进行。这给该联盟带来了许多严峻挑战。

在菲律宾首都马尼拉举行的第三十届东盟峰会

1. 东盟在地区构架中的核心作用

成立50年后,东盟被评价为有效互联互通、在亚太地区扮演核心作用的组织。东盟的作用由许多因素组成,其中经济是主导因素。其体现在东盟经济的发展速度和力度比政治安全的更强,地区各国之间经贸协定,诸如双边自贸协定、财政金融协定等纷纷得到签署。而且,政治-军事磋商以及安全领域的合作只是最近才开始。

但是,东盟的作用正在面临严峻挑战,因其必须在已有的论坛与新建体制基础上的合作空间得到正式化。跟欧盟互联互通相比,东盟的融入方式有所松弛。从构架角度看,东盟的融入方式基本上没有约束性,仅依靠各项标准、职能和实际连接计划,并不是带有法律性的国家协约。因此,仅依靠共识机制,东盟难以达成共同努力来化解内部所发生的矛盾。实际已证明,有的非常重要问题,尽管解决措施已得到多数成员国赞成,但只要有一个成员国持有不同的意见,那么该措施是无效的。

2. 菲律宾及其2017年东盟轮值主席国的作用

值此东盟纪念50周年成立之际,轮值主席国的荣誉被交给菲律宾。杜特尔特总统掌权之后,就采取了与前任政府有所不同的对内、对外政策。诸如,地区各国对杜特尔特总统关于脱离美国,欲亲俄罗斯和中国的宣布感到不安。杜尔独特曾宣布:“若中俄建立世界新秩序,菲律宾将支持”。菲律宾总统的这一宣布无形中与东盟“与大国关系中不偏站在哪一方”的基本原则背道而驰。因为,就是这个原则有助于东盟在独立、自主的对外政策的基础上在国际舞台上树立威望;让东盟本着与各大国维持互利共赢合作,而不被倒向任何国家的影响之中。但是,菲律宾总统杜尔独特任东盟主席时,东盟这一战略会遇到挑战。

为了解除各国这一忧虑,马尼拉政府正在努力进行外交活动,以确保美国总统唐纳德·特朗普将出席于2017年11月召开的第十二届东亚峰会和第五次东盟-美国峰会。另外,在一个非正式外长会议上,东盟各国已赞成马来西亚(美国-东盟关系协调国)提倡尽早与美国外长蒂勒森举行特别会议,旨在讨论双方未来关系的倡议。与此同时,在菲律宾的主持下,东盟各国领导人于2017年4月末召开了第三十届东盟峰会,并希望尽早制定共同战略来应对唐纳德·特朗普政府的新政策。

3.美国对东南亚地区的政策

在东盟形成和发展过程中,美国对该地区经济、政治变迁扮演非常重要的作用。但是,2017年,唐纳德·特朗普政府很可能将在对该地区的政策中作出重要的,甚至是根本的调整。但是,自从就任以来,唐纳德·特朗普总统仍未对东盟乃至东南亚地区采取任何新政策。这让各国对美国的外交政策更加扑朔迷离,难以把握。唐纳德·特朗普政府是否继续奉行前任政府的“再平衡”政策?近三十年来,这是东盟首次面对的挑战。

4.民粹主义席卷而来

2017年,东盟各国将会遭受在地区和世界一些国家兴起民粹主义浪潮“余震”的影响。这一波浪潮会引起地缘政治的变迁,改变国际局势,其中英国脱欧造成欧洲的一场大政治变迁是一个典型的例子。民粹主义是导致美国史上未有权力交接的主要原因。的确的,在菲律宾、美国总统选举与英国脱欧事件中的民粹主义兴起将对欧洲政治乃至世界许多地区构成巨大影响。在此背景下,东盟又面对各成员国一向把欧盟视为“理想模式”,但英国脱欧一事将会对东盟产生什么样的影响这一问题。与此同时,东盟将要顶住西方各国反全球化浪潮。其中,若“美国优先”原则与欧洲民粹主义政治浪潮蔓延到东南亚地区,将会对东盟经济融入产生巨大影响。因此,东盟必须坚定不移推动十个国家经济融入的目标,旨在把6.45亿人的共同体发展成为世界五个大经济体之一。首先,在美国推出跨太平洋经济战略伙伴协议以及中国正在加强对地区的影响力度的背景下,东盟应加快与各伙伴国的全面伙伴协议的谈判。

5.东盟内部增长不平衡

要肯定的是,不平衡增长,贫富分化是欧洲多国担忧移居浪潮滚滚冲上这个大洲,导致就业危机和社会不平等加剧的主要原因。移民浪潮也产生社会影响,引起反移民情绪。对于东盟,不平衡增长和富贫分化状况可能比欧盟的更恶劣。越南、老挝、柬埔寨、缅甸等后加入东盟的国家能与东盟其他成员国接上轨是很困难的,尤其是在东盟经济共同体建成之后。实际上,在东盟经济共同体生效之前,印度尼西亚已担忧由于东盟自然人流动协定(MNP)条款会掀起大量邻国劳动者浪潮涌入该国家。在欧洲移民危机仍未得到解决的背景下,这是东盟所面临的严峻挑战。这一挑战已经和正在要求东盟各国确保东盟共同体的增长利益得到平衡分配以及各国人民均能享受到。但是,这个目标不是一朝一夕能做到的。

6. 2017年难以达成《东海行为准则》(COC)

2017年3月8日,在一次例行记者会上,中国外长王毅表示,北京和东盟各国在2017年2月的谈判已取得进展,双方已建立了《东海行为准则》的首部草案。此前,菲律宾外长亚赛也表示,马尼拉希望《东海行为准则》将于2017年达成。但是,按国际政治分析专家的认定,2017年,中国和东盟难以达成该协议。原因:

第一、相关国家仍在许多问题,尤其是东海上领土主权问题上存在分歧。

第二、由于联合国常设仲裁庭对菲律宾就东海主权争端起诉中国仲裁案作出的最终裁决的影响,其中确定解决这一海域争端的若干法律原则。据此,东南亚一些国家正在希望在《东海行为准则》保留这些原则;但是,有些国家又持着相反观点,所以各方难以就这个问题达成共识。

第三、国际局势在2017年的复杂演变也对《东海行为准则》谈判进程产生阻碍;其中,唐纳德·特朗普政府对外政策的走向仍是地区的一个大未知数。此外,东北亚地区的复杂形势,其中朝鲜半岛上紧张局势加剧正在全地区蒙上了阴影,其也对《东海行为准则》谈判产生直接影响。

成立50年后,东盟正在面临必须抓紧越过的许多严峻挑战。为了做到这一点,东盟每个成员国应维持信心,营造共识,加强内部团结,增强各方面的合作,坚持维护东盟在地区和国际上的地位。(完)

作者:黎世亩大校

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